工程的背景情况

长期以来，我国生态环境边治理边破坏的现象一直十分严重，并呈不断恶化的趋势，加剧了自然灾害，加大了受灾地区的贫困程度，给国民经济和社会发展造成了极大的危害。特别是1998年长江和松花江、嫩江流域发生的特大水灾，使全国上下都强烈地意识到，加快林草植被建设，改善生态环境已成为全国人民面临的一项紧迫的战略任务，是中华民族生存与发展的根本大计。
退耕还林就是从保护和改善生态环境出发，将水土流失严重的耕地，沙化、盐碱化、石漠化严重的耕地以及粮食产量低而不稳的耕地，有计划、有步骤地停止耕种，因地制宜地造林种草，恢复植被。退耕还林是减少水土流失、减轻风沙灾害、改善生态环境的有效措施，是增加农民收入、调整农村产业结构、促进地方经济发展的有效途径，是西部大开发的根本和切入点。
1997年8月，江泽民总书记“再造一个山川秀美的西北地区”的重要批示，向全国各族人民发出了加强环境保护和生态建设的伟大号召，为开展退耕还林奠定了坚实的思想基础。

1998年8月修订的《中华人民共和国土地管理法》第三十九条规定：“禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。”同年10月，基于对长江、松花江特大洪水的反思和我国生态环境建设的需要，中共中央、国务院制定的《关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》，把“封山植树、退耕还林”放在灾后重建“三十二字”综合措施的首位，并指出：“积极推行封山育林，对过度开垦的土地，有步骤地退耕还林，加快林草植被的恢复建设，是改善生态环境、防治江河水患的重大措施。”

1999年，我国粮食产量继1996年、1998年之后第三次跨过1万亿斤大关，全国粮食库存5500亿斤，加上农民手里的存粮4000亿斤，全社会存粮近1万亿斤，相当于全国一年的粮食产量，粮食出现了阶段性、结构性、区域性供大于求的状况。特别是随着改革开放的不断深入，我国综合国力显著增强，财政收入大幅增长，为大规模开展退耕还林奠定了坚实的经济基础和物质基础。四川、陕西、甘肃三省率先开展了退耕还林试点工作，从此拉开了退耕还林试点工作的序幕。

工程建设范围

包括北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等25个省及新疆生产建设兵团，共1897个县（含市、区、旗）。工程建设任务重点安排西部地区，中部地区突出重点。优先安排江河源头及其两侧、湖库周围的陡坡耕地以及水土流失和风沙危害严重等生态地位重要地区的耕地，确定长江上游地区、黄河上中游地区、京津风沙源区以及重要湖库集水区、红水河流域、黑河流域、塔里木河流域等地区的856个县为工程建设重点县，占全国行政区划县数的29.9％，占工程区总县数的45.1％。

工程建设的目标及任务

据国土资源部土地详查数据，工程省现有25度以上急需治理的陡坡耕地6600万亩；工程省15－25度坡耕地1.4亿亩，其中生态地位重要并急需治理的1.2亿亩；工程区现有沙化耕地1.35亿亩，其中京津风沙源区、黑河流域、塔里木河流域等生态脆弱地区急需治理的沙化耕地达4000多万亩。以上3项合计，急需治理的坡耕地和沙化耕地总数约为2.2亿亩。据此确定工程建设的目标和任务为：到2010年，完成退耕地造林2.2亿亩，宜林荒山荒地造林2.6亿亩（两类造林均含1999－2000年退耕还林试点任务），陡坡耕地基本退耕还林，严重沙化耕地基本得到治理，新增林草植被4.8亿亩，工程区林草覆被率增加4.5个百分点，工程治理地区的生态环境得到较大改善。